Als (voorzieningenrechter) Rechtbank Gelderland 23 april 2015,
ECLI:NL:RBGEL:2015:2775:
6. De voorzieningenrechter is
voorshands van oordeel dat genoemde regeling niet als een algemene voorziening
kan worden gekwalificeerd. Uit het bepaalde in de artikelen 2.1.2 tweede lid
onder e en 2.2.3 van de Wmo 2015 vloeit voort dat eerst van een algemene
voorziening kan worden gesproken wanneer het een voorziening betreft die door
of in opdracht van de gemeentelijke overheid is getroffen en die voorziet in
activiteiten of leveren van diensten gericht op maatschappelijke ondersteuning.
Het louter bieden van een beperkte financiële compensatie als hier aan de orde
voldoet daar niet aan. Nu verzoekster onbetwist is aangewezen op
schoonmaakondersteuning omdat zij beperkt is bij het voeren van de huishouding
had verweerder dus niet kunnen volstaan moet de verwijzing naar de private
schoonmaakondersteuning en bieden van de beperkte financiële compensatie. Daar
komt nog bij dat de financiële lasten voor verzoekster hierdoor meer dan verdubbeld
worden. Verzoekster had een uur huishoudelijke hulp per week op grond van de
Wmo 2007. Daarvoor was verzoekster een eigen bijdrage van laatstelijk € 19 per
maand verschuldigd. Met de private schoonmaakondersteuning blijft er voor
verzoekster een bedrag van € 10 per uur over zodat zij ongeveer € 40 per maand
kwijt zal zijn. Het voorgaande betekent dat de voorzieningenrechter van oordeel
is dat verweerder met de verwijzing naar de schoonmaakondersteuning en het
aanbieden van meergenoemde financiële vergoeding onvoldoende de
compensatieplicht in acht heeft genomen, zoals die ook uitgangspunt is van de
Wmo 2015.
De vraag of een door de gemeente vastgesteld beleid
redelijk is, dient als uitgangspunt de compensatieplicht te hebben. Het beleid
van verweerder voldoet hier niet aan, zeker nu dit leidt tot aanzienlijk hogere
kosten voor verzoekster. Dit betekent dat verweerder in strijd heeft gehandeld
met de uit de Wmo 2015 voortvloeiende verplichting verzoekster maatschappelijke
ondersteuning te verlenen.
Correct is. Dan heeft een en ander praktische gevolgen voor de Wmo 2015
uitvoeringspraktijk. Met (daarbij) mogelijke inkoop-, dan wel (nadere) ‘regel’-effecten
voor gemeenten.
Eerst wat definities
Ingevolge artikel 1.1.1 Wmo 2015 is een ‘algemene voorziening’ (een):
aanbod van diensten of activiteiten dat, zonder
voorafgaand onderzoek naar de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van
de gebruikers, toegankelijk is en dat is gericht op maatschappelijke
ondersteuning
En ‘maatschappelijke ondersteuning’ betreft:
1°. bevorderen
van de sociale samenhang, de mantelzorg en vrijwilligerswerk, de
toegankelijkheid van voorzieningen, diensten en ruimten voor mensen met een
beperking, de veiligheid en leefbaarheid in de gemeente, alsmede voorkomen en
bestrijden van huiselijk geweld,
2°. ondersteunen
van de zelfredzaamheid en de participatie van personen met een beperking of met
chronische psychische of psychosociale problemen zoveel mogelijk in de eigen
leefomgeving,
3°. bieden van beschermd wonen en opvang
En ‘zelfredzaamheid’ is:
in staat zijn tot het uitvoeren van de noodzakelijke
algemene dagelijkse levensverrichtingen en het voeren van een gestructureerd
huishouden.
Zie daartoe ook Memorie van toelichting, Tweede Kamer, vergaderjaar
2013-2014, 33 841, nr. 3, pag. 123:
[-] Iemand die als gevolg van lichamelijke en
geestelijke beperkingen ADL-verrichtingen niet zelf kan doen, zal hulp nodig
hebben en, indien hij zoveel hulp nodig heeft dat het niet verantwoord is dat
hij zonder enige vorm van (vrijwel) continu toezicht en hulp leeft, misschien
zelfs niet langer thuis kan blijven wonen. Voor de zelfredzaamheid van mensen
zijn de volgende algemene dagelijkse levensverrichtingen van belang: in en uit
bed komen, aan- en uitkleden, bewegen, lopen, gaan zitten en weer opstaan,
lichamelijke hygiëne, toiletbezoek, eten/drinken, medicijnen innemen,
ontspanning, sociaal contact.[-]
Artikel 2.1.2 tweede lid onder e Wmo 2015
luidt:
2. Het
plan beschrijft de beleidsvoornemens inzake door het college te nemen besluiten
of te verrichten handelingen die erop gericht zijn:
[-]
e. algemene
voorzieningen te bieden aan ingezetenen die maatschappelijke ondersteuning
behoeven;
[-]
En als gevolg van artikel 2.2.3 Wmo 2015 geldt:
Het
college bevordert en treft de algemene voorzieningen ter bevordering van de
zelfredzaamheid, participatie, beschermd wonen en opvang, die noodzakelijk zijn
ter uitvoering van het plan, bedoeld in artikel 2.1.2, tweede lid.
Daarnaast is ook artikel 2.3.1 Wmo 2015 relevant:
Het college
draagt er zorg voor dat aan personen die daarvoor in aanmerking komen, een
maatwerkvoorziening wordt verstrekt.
Een ‘maatwerkvoorziening’ is (art. 1.1.1 Wmo 2015) een:
op de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden
van een persoon afgestemd geheel van diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen
en andere maatregelen
En ingevolge artikel 2.3.5 lid 3 Wmo 2015 geldt:
Het college
beslist tot verstrekking van een maatwerkvoorziening ter compensatie van de
beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie die de cliënt ondervindt,
voor zover de cliënt deze beperkingen naar het oordeel van het college niet op
eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere
personen uit zijn sociale netwerk dan wel met gebruikmaking van algemene
voorzieningen kan verminderen of wegnemen. De maatwerkvoorziening levert,
rekening houdend met de uitkomsten van het in artikel 2.3.2 bedoelde onderzoek,
een passende bijdrage aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in
staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in
de eigen leefomgeving kan blijven.
Algemene voorzieningen
Onder de Wmo 2007 kon bijvoorbeeld worden uitgegaan van CRvB 25 maart
2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1011:
4.1.1. Het uitgangspunt dat een
maaltijdenservice, kant-en-klaar maaltijden en een boodschappendienst aan het
verstrekken van een voorziening voor het bereiden van warme maaltijden en het
doen van de boodschappen in de weg staan is volgens vaste rechtspraak van de
Raad, onder meer neergelegd in een uitspraak van de Raad van 31 oktober 2012,
ECLI:NL:CRVB:2012:BY2147, niet in strijd met de Wmo , onder de voorwaarde dat
deze voorzieningen daadwerkelijk beschikbaar zijn en door de aanvrager
financieel gedragen kunnen worden.
4.1.2. Niet in geschil is dat appellante en haar
broer niet in staat zijn om zelfstandig boodschappen te doen. Het college heeft
echter geen tijd toegekend voor het doen van boodschappen, omdat appellante
gebruik kan maken van een boodschappendienst. Volgens het college is de
boodschappendienst daarom voor appellante een algemeen gebruikelijke
voorziening die aan het verstrekken van een voorziening voor het doen van
boodschappen in de weg staat. Appellante heeft aangevoerd dat het in verband
met haar beperkingen voor haar niet mogelijk is om via de computer of
anderszins een bestelling bij een boodschappendienst te doen. Ook haar broer,
die verstandelijk beperkt is, is hiertoe niet in staat.
4.1.3. Naar het oordeel van de Raad heeft het
college in het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd of de
boodschappendienst voor appellante heeft te gelden als compensatie voor haar
beperkingen. Niet is gebleken dat het college heeft onderzocht of appellante
gezien haar beperkingen in staat is om een bestelling bij een
boodschappendienst te doen en zij daarmee daadwerkelijk gebruik kan maken van
de boodschappendienst. Dit betekent dat het bestreden besluit in zoverre niet
in stand kan blijven wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de
Algemene wet bestuursrecht.
4.1.4. Het college heeft verder geen tijd
toegekend voor de verzorging van maaltijden. Het college heeft zich hierbij op
het standpunt gesteld dat appellante gebruik kan maken van een
maaltijdenservice en kant-en-klaar maaltijden. Verder wordt appellante in staat
geacht om zelfstandig een maaltijd op te warmen en een broodmaaltijd te
verzorgen. Ook zou haar broer onder begeleiding van appellante deze taken
kunnen uitvoeren. Ter zitting van de rechtbank heeft het college toegelicht dat
de maaltijdenservice maaltijden aanbiedt voor € 4,- tot € 6,-.
4.1.5. Niet in geschil is dat appellante gebruik
kan maken van een maaltijdenservice en kant-en-klaar maaltijden. De
omstandigheid dat appellante de maaltijden van de maaltijdenservice te duur en
kant-en-klaar maaltijden niet lekker vindt kan niet leiden tot het oordeel dat
het college tijd had moeten toekennen voor het bereiden van de warme
maaltijden. Daarbij is van belang geacht dat de kosten voor de
maaltijdenservice niet onevenredig hoog zijn en het college ter zitting van de
Raad te kennen heeft gegeven dat verstrekking van bijzondere bijstand mogelijk
is als appellante de kosten van de maaltijdenservice financieel toch niet kan
dragen.
Een ‘boodschappendienst’ is onder
het oude recht (Wmo 2007) dus niet per definitie (altijd) een ‘algemene
voorziening’ of een ‘algemeen gebruikelijke voorziening’. Daar verandert, denk
ik, niets aan onder de Wmo 2015.
De Wmo 2015 kent overigens geen ‘algemeen gebruikelijke voorziening’.
De VNG (Modelverordening) definieert wel:
algemeen gebruikelijke
voorziening: voorziening die niet speciaal is bedoeld voor mensen met een
beperking en die algemeen verkrijgbaar is en niet of niet veel duurder is dan
vergelijkbare producten
Een ‘maaltijdenservice’
en/of ‘kant-en-klaar maaltijden’ kwam onder het oude recht (Wmo 2007) doorgaans
eerder dan een ‘boodschappendienst’ in aanmerking om als een ‘algemene
voorziening’ of als een ‘algemeen gebruikelijke voorziening’ te worden
aangemerkt. Zie bijvoorbeeld de CRvB-uitspraak voornoemd. Bij een (aansluiting
op een) ‘maaltijdenservice’
hoeft bijvoorbeeld in beginsel ook niet dagelijks besteld te worden.
Onder het huidige recht (Wmo 2015) komt een en ander als gevolg van
(voorzieningenrechter) Rechtbank Gelderland 23 april 2015,
ECLI:NL:RBGEL:2015:2775 (echter) mogelijk (ook meer) onder druk te staan.
Het is (immers) doorgaans niet gebruikelijk, dat een ‘maaltijdenservice’ en/of ‘kant-en-klaar
maaltijden’ voorzieningen betreffen “die door of in opdracht van de gemeentelijke overheid zijn
getroffen” (zie r.o. 6 uitspraak rechtbank
Gelderland voornoemd). Hetzelfde geldt overigens doorgaans (ook niet) voor een ‘boodschappendienst’.
Een en ander zou (dus kunnen) betekenen, dat een gemeente ‘iets’ (art.
2.2.3 Wmo 2015: “bevordert en treft”)
moet ‘regelen’ met bijvoorbeeld een ‘AH-boodschappenservice’ of een ‘Tafeltje
Dekje’. Of (zelfs) ‘opdracht (-en)’ moet verstrekken.
Het is aannemelijk, en te verwachten, dat de Wmo 2015 tot (grote)
verschillen met de Wmo 2007 gaat leiden. Maar ook (echt) op dit vlak? Zou dat (echt)
de bedoeling (moeten) zijn?
Ik heb zo mijn twijfels.
Hoe dan ook. “Bevordert en treft”
volgt wel uit de wet. “Door of in opdracht van de gemeentelijke overheid” niet.
Terzijde
Trouwens, over ‘twijfels’ gesproken.
Rechtbank Gelderland 24 maart 2015, ECLI:NL:RBGEL:2015:1889:
6. In zijn uitspraak van 10 november
2010 (ECLI:NL:CRVB:2010:BO7133), heeft de Centrale Raad van Beroep (CRvB) het
volgende geoordeeld: “De Raad begrijpt artikel 5 van de Wmo, mede in aanmerking
genomen de wetsgeschiedenis (Kamerstukken 2004–2005, 30131, nr. 3, p.12), aldus
dat de wetgever daarin tot uitdrukking heeft gebracht dat de essentialia van
het voorzieningenpakket door de gemeenteraad in een verordening dienen te
worden vastgelegd.”
7. De rechtbank is van oordeel dat uit
voormelde rechtspraak van de CRvB volgt dat artikel 5 van de Wmo de
gemeenteraad verplicht te regelen aan wie en onder welke voorwaarden op grond
van artikel 4 van de Wmo individuele voorzieningen in het kader van de
maatschappelijke ondersteuning verleend zullen worden. In dat kader dient de
gemeenteraad in de Verordening het voorzieningenpakket zodanig te omschrijven dat
voor de burger duidelijk is welk resultaat met een voorziening moet worden
bereikt. Dit betreft immers een essentialia van het voorzieningenpakket.
De rechtbank is van oordeel dat in de Verordening wat
betreft hulp bij het huishouden dat resultaat onvoldoende duidelijk is
omschreven. De omschrijving “een schoon en leefbaar huis”, is niet voldoende
objectief bepaalbaar. Daarmee is niet dan wel in onvoldoende mate vast te
stellen of verweerder een voorziening heeft getroffen die zich kwalificeert als
compensatie in de zin van artikel 4, eerste lid, van de Wmo. De Verordening
bevat, voor zover deze ziet op hulp bij het huishouden, naar het oordeel van de
rechtbank dan ook niet de essentialia van het voorzieningenpakket. De rechtbank
acht de betreffende bepaling uit de Verordening in zoverre onverbindend. Dat
betekent dat verweerder zijn besluit ten onrechte op die Verordening heeft
gebaseerd.
Ik betwijfel of deze ‘analoge’ toepassing van voornoemde CRvB-uitspraak
(wel helemaal) juist is. In die uitspraak is (immers) ook (wat) meer ‘bepaald’
/ overwogen. Zie CRvB 10 november 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BO7133:
3.2.2. De Raad begrijpt artikel 5 van de Wmo, mede
in aanmerking genomen de wetsgeschiedenis (Kamerstukken 2004-2005, 30131, nr.
3, p.12), aldus dat de wetgever daarin tot uitdrukking heeft gebracht dat de
essentialia van het voorzieningenpakket door de gemeenteraad in een verordening
dienen te worden vastgelegd. De Raad is van oordeel dat de hoogte van
financiële tegemoetkomingen in beginsel tot die essentialia moet worden
gerekend, zodat deze in beginsel in de in artikel 5 van de Wmo bedoelde
verordening dient te worden vastgelegd. In de gegeven omstandigheden moet
delegatie van het bedrag van die tegemoetkomingen aan het College evenwel niet
ongeoorloofd worden geacht, nu de hoogte van ervan voldoende is gewaarborgd
door het bepaalde in artikel 31, derde lid, van de Vmo. De Raad wijst erop dat
dit artikellid inhoudt dat te verstrekken vervoersvoorziening verplaatsingen
naar een omvang van 1500 tot 2000 kilometer per jaar mogelijk moet maken,
waarmee is gegeven dat de gedelegeerde regelgevende bevoegdheid van het College
op dit punt geacht moet worden voldoende te zijn begrensd. Het door het College
in de Nadere regels vastgestelde maximale jaarbedrag van deze tegemoetkomingen
- gebaseerd op een bedrag per kilometer - kan onder deze omstandigheden worden
beschouwd als een - technische - uitwerking van artikel 31, derde lid, van de
Vmo. Het resultaat van deze uitwerking, neergelegd in artikel 28, eerste lid,
onder a, van de Nadere regels kan vervolgens worden getoetst aan de in artikel
31, derde lid, van de Vmo neergelegde waarborg en aan de in artikel 4, eerste
lid, van de Wmo neergelegde compensatieplicht.
3.4. De Raad is - evenals de rechtbank - van
oordeel dat de door het College vastgestelde Nadere regels niet op de in
artikel 139 van de Gemeentewet voorgeschreven wijze zijn bekendgemaakt. Dit
betekent dat die regels om die reden onverbindend zijn. Nu voor vaststaand moet
worden aangenomen dat het College de vaste gedragslijn heeft gevolgd om
aanvragen te beoordelen overeenkomstig de inhoud van de Nadere regels, dient in
het onderhavige geval de vraag te worden beantwoord of het College met het
toekennen van een overeenkomstig artikel 28 van de Nadere regels vastgestelde,
geïndexeerde, financiële tegemoetkoming voor vervoerskosten, een voorziening
heeft getroffen die recht doet aan de in artikel 31, derde lid, van de Vmo
neergelegde waarborg en voorts of het College daarmee een voorziening heeft
toegekend die zich kwalificeert als compensatie in de zin van artikel 4, eerste
lid, van de Wmo.
Waarbij ik (ook) opmerk, dat ik denk dat met ‘Kamerstukken 2004-2005,
30131, nr. 3, p.12’ door
de Raad wordt bedoeld:
[-] Als extra waarborg verplicht het wetsvoorstel in artikel 5 de
gemeente tot het opstellen van een verordening voor individuele voorzieningen.
Aldus is er gemeentelijke beleidsvrijheid ten aanzien van de omvang en inhoud
van het lokale voorzieningenpakket en wordt de gemeente in staat gesteld om,
gelet op de behoefte van de individuele mensen met beperkingen, chronische
psychische, of psychosociale problemen en de lokale mogelijkheden, op een
flexibele, efficiënte wijze de belemmeringen die deze ondervinden bij het
behouden van hun zelfstandigheid of hun maatschappelijke participatie weg te
nemen of te verminderen. De verplichting tot het maken van een gemeentelijke
verordening waarborgt naast deze flexibiliteit een duidelijke invulling van het
gemeentelijke voorzieningenpakket en versterkt daarmee de rechtspositie van de
burger voor deze onderdelen.[-]
Waarin (aldus) het begrip ‘essentialia’ niet wordt genoemd.
Hoe dan ook. Terug naar Rechtbank Gelderland 24 maart 2015,
ECLI:NL:RBGEL:2015:1889.
Het is me nogal wat. De VNG-Modelverordening (2010) wordt feitelijk
onderuit geschoffeld.
Had de rechtbank (dan) niet (ook) wat (meer) ‘aansluiting’
moeten/kunnen kiezen, wat (inmiddels) door de jaren heen een ‘schoon en
leefbaar huis’ en/of ‘het lichte
en/of het zware huishoudelijke werk’ is of ‘betekent’? Of wat ter zake ‘als te
doen gebruikelijk’ wordt beschouwd? En zijn/waren er in Lingewaard (dan) geen
‘nadere (beleids-) regels’?
En vergelijk ook:
10. De rechtbank ziet, nu het bestreden
besluit en het daarbij toegekende aantal uren hulp bij het huishouden, zijn
gebaseerd op onverbindende regelgeving, tevens aanleiding om, zolang verweerder
geen nieuw besluit op bezwaar heeft genomen, op de voet van artikel 8:72,
vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, een voorlopige voorziening te treffen,
inhoudende dat aan eiseres met ingang van verzending van deze uitspraak een
indicatie voor hulp bij het huishouden gedurende 7 uur per week wordt
toegekend. De rechtbank heeft daarbij aansluiting gezocht bij het aantal uren
hulp bij het huishouden dat tot en met 21 december 2013 per week aan eiseres
was toegekend. Deze voorlopige voorziening vervalt zes weken nadat verweerder
een nieuw besluit op bezwaar heeft genomen.
Want, waar is e.e.a. dan feitelijk op gebaseerd? De Wmo (oud) kent het
begrip ‘hulp bij het huishouden’ (immers) niet.
