Een toets aan de materiële eisen van de ISO 9001-norm

Dat een aanbestedingsprocedure niet louter een procedureel spelletje is, volgt weer eens uit het vonnis Rechtbank Den Haag 19 december 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:22895:

https://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:RBDHA:2024:22895

Het vonnis gaat over een, in het kader van de geschiktheidseisen verlangd, kwaliteitsmanagementsysteem volgens de norm NEN-ISO 9001:2015 in relatie tot het bepaalde in artikel 2.96 lid 2 Aanbestedingswet 2012:

Een aanbestedende dienst aanvaardt gelijkwaardige certificaten van in andere lidstaten van de Europese Unie gevestigde instanties. Een aanbestedende dienst aanvaardt eveneens andere bewijzen inzake gelijkwaardige maatregelen op het gebied van de kwaliteitsbewaking indien de ondernemer die certificaten niet binnen de gestelde termijnen kan verwerven om redenen die hem niet aangerekend kunnen worden, mits de ondernemer bewijst dat de voorgestelde maatregelen op het gebied van de kwaliteitsbewaking aan de kwaliteitsnormen voldoen.

En het bepaalde in de artikelen 2.17.2 en 2.17.3 ARW 2016:

2.17.2    De aanbesteder erkent gelijkwaardige certificaten van in andere lidstaten gevestigde instanties.

 

2.17.3    De aanbesteder aanvaardt eveneens andere bewijzen inzake gelijkwaardige maatregelen op het gebied van de kwaliteitsbewaking, indien de ondernemer die certificaten niet binnen de gestelde termijnen kan verwerven om redenen die hem niet aangerekend kunnen worden. In dat geval bewijst de ondernemer dat de voorgestelde maatregelen op het gebied van de kwaliteitsbewaking aan de kwaliteitsnormen voldoen.

Het geding spitst zich toe op artikel 2.17.3 ARW 2016. De aanbestedende dienst had in de aanbestedingsprocedure een (eigen) uitleg gegeven aan (het) ‘indien de ondernemer die certificaten niet binnen de gestelde termijnen kan verwerven om redenen die hem niet aangerekend kunnen worden’:

5.2.         In het kader van die beoordeling neemt de voorzieningenrechter tot uitgangspunt dat - naar niet ter discussie staat - [handelsnaam 1] niet tijdig beschikte over een door een Nederlandse accreditatieinstelling verstrekte certificering van haar kwaliteitsmanagement-systeem op basis van de ISO 9001-norm. [handelsnaam 1] kon als gevolg daarvan het in de Aanbestedingsleidraad vereiste ISO-certificaat niet op het daarvoor bepaalde tijdstip overleggen. Het Rijksvastgoedbedrijf heeft in het antwoord op vraag 23 van Nota van Inlichtingen 3 van 11 juli 2024 iedere inschrijver, die niet beschikt over het verlangde ISO-certificaat, op de voet van artikel 2.96 lid 2 van de Aanbestedingswet 2012 (Aw 2012) in de gelegenheid gesteld om te bewijzen dat de voorgestelde maatregelen op het gebied van kwaliteitsbewaking voldoen aan de kwalitatieve eisen die de ISO 9001-norm daaraan stelt. Het Rijksvastgoedbedrijf heeft in zijn conclusie met juistheid opgemerkt dat in dat verband, vanwege de toepasselijkheid van het Aanbestedingsreglement Werken 2016 (ARW 2016) op deze aanbesteding, strikt genomen verwezen had moeten worden naar artikel 2.17.3 ARW 2016. Die vergissing raakt echter - naar alle partijen impliciet erkennen - niet aan de rechtsgeldigheid van de aanbesteding. Daarbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat het hierbij gaat om vrijwel identieke bepalingen. Hierdoor was voor inschrijvers volstrekt duidelijk wat van hen werd verlangd in het geval zij het vereiste ISO-certificaat niet (tijdig) konden overleggen. Het Rijksvastgoedbedrijf heeft blijkens het antwoord op vraag 23 daartoe iedere inschrijver gelegenheid geboden, omdat volgens hem gesteld kan worden dat het inschrijvers, gelet op de inschrijvingstermijn en het feit dat voor deze werkzaamheden voorheen geen ISO-certificaat werd vereist, in dit geval niet kan worden aangerekend dat zij het gevraagde ISO-certificaat niet tijdig konden verwerven.

Die uitleg heeft blijkbaar betrekking op een bepaald soort ‘vertrouwen’ dat ontleend kan worden aan eerder gedrag van een aanbestedende dienst. Ik vraag me af, of dat juist is, aangezien ‘freeriders’ op die manier minder kosten hoeven te maken, dan hun concurrenten die wel (steeds) ISO-gecertificeerd zijn en dientengevolge structurele certificeringskosten (moeten) maken. Daarbij lijkt met zo’n uitleg een in beginsel objectieve norm gesubjectiveerd te worden door individueel gedrag van een aanbestedende dienst, hetgeen mij ook niet de bedoeling lijkt.

Hoe dan ook. Het komt niet tot een inhoudelijke toets van die uitleg:

5.3.         [bedrijfsnaam] heeft zich in deze procedure op het standpunt gesteld dat het Rijksvastgoedbedrijf inschrijvers, en meer in het bijzonder [handelsnaam 1] , ten onrechte gelegenheid heeft geboden om bewijzen van gelijkwaardige maatregelen op het gebied van kwaliteitsbewaking over te leggen. Volgens [bedrijfsnaam] had [handelsnaam 1] de vereiste certificering al ruim voor de onderhavige aanbesteding kunnen en moeten aanvragen en heeft [handelsnaam 1] voorts niet aangetoond dat zij zich, na het uitschrijven van de aanbesteding, voldoende heeft ingespannen om de vereiste ISO-certificering alsnog tijdig te verkrijgen. In dat standpunt kan [bedrijfsnaam] niet worden gevolgd. Het lag naar het oordeel van de voorzieningenrechter op de weg van [bedrijfsnaam] om vóór de deadline voor het indienen van de inschrijvingen haar beklag over het bieden van gelegenheid tot het leveren van bewijs van gelijkwaardigheid bij het Rijksvastgoedbedrijf te doen en desgewenst rechtsmaatregelen te treffen. Nu zij daartoe niet is overgegaan, heeft [bedrijfsnaam] gelet op de zogenaamde Grossman-doctrine, haar recht om hierover in deze procedure te klagen verwerkt. Dit betekent dat de voorzieningenrechter van oordeel is dat [handelsnaam 1] niet kan worden verweten dat zij het verlangde ISO-certificaat niet op het daarvoor bepaalde tijdstip heeft overgelegd.

Wel inhoudelijk is:

5.4.         Vervolgens is de vraag of [handelsnaam 1] met de door haar op 1 oktober 2024 aan het Rijksvastgoedbedrijf overgelegde documenten heeft aangetoond dat de door haar in het overgelegde Kwaliteitshandboek opgenomen kwaliteitsmaatregelen ten tijde van haar inschrijvingen voldeden aan de daaraan door de ISO 9001-norm gestelde kwaliteitseisen. Het Rijksvastgoedbedrijf heeft op 10 oktober 2024 geconcludeerd dat [handelsnaam 1] dit bewijs niet heeft geleverd. Vooropgesteld wordt dat op het Rijksvastgoedbedrijf de verplichting rustte om inhoudelijk te toetsen of het bewijs van gelijkwaardigheid door [handelsnaam 1] is geleverd. Nu noch de Aanbestedingswet noch de Aanbestedingsleidraad voorziet in een procedure voor het beoordelen van gelijkwaardigheid, ligt voor de hand dat het Rijksvastgoedbedrijf - zoals hij stelt te hebben gedaan - de door [handelsnaam 1] overgelegde bewijsstukken toetst aan de materiële eisen van de ISO 9001-norm. Uit de beantwoording van vraag 23 in de Nota van Inlichtingen 3 kan - anders dan [handelsnaam 1] lijkt te betogen - niet worden geconcludeerd dat het Rijksvastgoedbedrijf die toets in het kader van deze aanbesteding moest beperken tot een toets op enkel de aanwezigheid van een verklaring van een onafhankelijke (ter zake kundige) derde omtrent de gelijkwaardigheid en bewijs van de aanwezigheid van een PDCA-cyclus. Uit de door het Rijksvastgoedbedrijf in de beantwoording van vraag 23 gebruikte bewoordingen ‘in ieder geval’ volgt reeds dat het hier niet gaat om een limitatieve opsomming van aan te leveren bewijsstukken.

5.5.         Het Rijksvastgoedbedrijf heeft onweersproken aangevoerd dat hij de door [handelsnaam 1] ingediende documenten heeft laten beoordelen door twee interne NEN-ISO 9001 deskundige, waaronder een Lead Auditor ISO9001/SCB. Het Rijksvastgoedbedrijf baseert in de beslissing van 10 oktober 2024 zijn conclusie dat het bewijs van gelijkwaardigheid niet door [handelsnaam 1] is geleverd in de kern op twee argumenten. In de eerste plaats constateert het Rijksvastgoedbedrijf dat uit de door [handelsnaam 1] overgelegde bewijsstukken niet althans onvoldoende kan worden afgeleid dat de daarin beschreven bedrijfsprocessen de meest relevante zijn en daadwerkelijk in de organisatie van [handelsnaam 1] zijn geïmplementeerd. Daarnaast constateert het Rijksvastgoedbedrijf dat in de bewijsstukken en meer in het bijzonder het Kwaliteitshandboek van [handelsnaam 1] de PDCA-cyclus niet duidelijk is beschreven. In dat verband heeft het Rijksvastgoedbedrijf in de beslissing van 10 oktober 2024 meer in het bijzonder overwogen dat het Kwaliteitshandboek van [handelsnaam 1] geen duidelijke procedure bevat voor het doorvoeren van verbeteringen, anders dan een voornemen om veranderingen in het Kwaliteitshandboek op te nemen.

Bewijzen inzake gelijkwaardige maatregelen op het gebied van de kwaliteitsbewaking moeten dus worden getoetst aan de materiële eisen van de ISO 9001-norm.

En dat gaat in het vonnis (onder meer) zo:

5.11.       Niettemin kan de vereiste gelijkwaardigheid van het kwaliteitsmanagementsysteem van [handelsnaam 1] op basis van het algemene verweer van [handelsnaam 1] (zie onder5.8.) en op basis van de voormelde conclusies van Freijzer (zie onder 5.9.) niet worden aangenomen. Daartoe is van belang dat het Rijksvastgoedbedrijf heeft geconstateerd dat noch uit het interne audit-verslag en het Statement of Direction noch uit het Kwaliteitshandboek van [handelsnaam 1] , waarnaar Freijzer in zijn verslag meermaals verwijst, blijkt dat, en zo ja op welke wijze, [handelsnaam 1] ten aanzien van de door Freijzer benoemde c.q. de in het Kwaliteitshandboek genoemde bedrijfsprocessen daadwerkelijk alle onderdelen van de PDCA-cyclus toepast. Met het Rijksvastgoedbedrijf constateert de voorzieningenrechter dat dit in ieder geval speelt ten aanzien van in de paragrafen 1.12 (Verantwoordelijkheid en rollen), 2.1 (Nieuwe deuren), 3.9 (Risico’s op het werk) en 3.13 (Nazorg/klanttevredenheid) van het Kwaliteitshandboek beschreven bedrijfsprocessen. In die paragrafen is niet dan wel onvoldoende inzichtelijk gemaakt dat, en zo ja op welke wijze, opvolging wordt gegeven aan de onderdelen Check en Act, die op grond van de ISO 9001-norm verplicht zijn voorgeschreven bij het gebruik - zoals hier aan de orde - van de PDCA-cyclus. [handelsnaam 1] heeft ter zitting op de vraag van de voorzieningenrechter waar in het Kwaliteitshandboek is vermeld dat procedures worden verbeterd (onderdeel Act), uitsluitend verwezen naar paragraaf 3.12 van dit handboek. In deze paragraaf is echter de procedure voor het doorvoeren van verbeteringen uiterst summier beschreven en in de interne audit is niet onderbouwd dat die procedure daadwerkelijk is/wordt toegepast.

5.12.       Daarnaast is van belang dat op grond van paragraaf 5.2.2 van de ISO 9001-norm het kwaliteitsbeleid in het kader van de PDCA-cyclus beschikbaar moet zijn en als gedocumenteerde informatie moet worden onderhouden. Het Rijksvastgoedbedrijf heeft in de conclusie van antwoord onvoldoende weersproken toegelicht dat in dat verband in het Kwaliteitshandboek de in de paragrafen 8.4.1, 7.1.5.1, 7.2, 8.2.3.2, 8.5.1, 8.5.6, 8.6, 8.7.2, 9.1.1, 9.2, 9.3 en 10.2 van de ISO 9001-norm bedoelde registraties ontbreken. [handelsnaam 1] heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat bedoelde documentatie binnen de organisatie van [handelsnaam 1] wel degelijk aanwezig is en dat Freijzer dit heeft beoordeeld. [handelsnaam 1] miskent hiermee echter dat die documentatie op grond van de ISO 9001-norm aantoonbaar aanwezig moet zijn en dat van dat bestaan van die documentatie in deze procedure niets is gebleken.

5.13.       De slotsom is dan ook dat Nassau Deur in ieder geval ten aanzien van de PDCA-cyclus aan het Rijksvastgoedbedrijf geen bewijs van gelijkwaardigheid heeft geleverd. Reeds op grond hiervan heeft het Rijksvastgoedbedrijf tot het oordeel kunnen komen dat [handelsnaam 1] ten tijde van haar inschrijving niet aan de geschiktheidseis Kwaliteitsborging voldeed. Daarmee is er - anders dan [handelsnaam 1] heeft betoogd - geen reden om in te grijpen in de beslissing van het Rijksvastgoedbedrijf tot terzijdelegging van de inschrijvingen van [handelsnaam 1] .

Een mooi inhoudelijk vonnis.

Lees ook:

https://keesvandewater.blogspot.com/2022/11/gelijkwaardige-maatregelen-op-het.html